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  查封、扣押是暫時限制公民財產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施。自2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》及其配套《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》實(shí)施后，查封、扣押成為生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法監(jiān)管中運(yùn)用較多的一個手段。2020年9月1日，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新《固廢法》）將正式實(shí)施。該法同樣規(guī)定了查封、扣押制度，但在適用范圍、條件、對象等方面，卻與現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定顯著不同，有必要對其相關(guān)法律適用問題進(jìn)行探討。

一、適用范圍擴(kuò)大

新《固廢法》將查封、扣押的適用范圍從原來的排污“設(shè)施、設(shè)備”，擴(kuò)大到違法收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置的“固體廢物”和用于違法收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的“設(shè)施、設(shè)備、場所、工具、物品”等。查封、扣押的對象從原來的兩項，增加為六項。這一變化本質(zhì)上銜接了《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，但對固體廢物本身以及場所等的查封、扣押，卻是對《環(huán)境保護(hù)法》查封、扣押規(guī)定的制度性擴(kuò)展。

以違法運(yùn)輸固體廢物為例，按照《環(huán)境保護(hù)法》及其配套辦法的規(guī)定，在該主體存在違法排放、傾倒或處置污染物等行為時，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門會查封扣押實(shí)施違法運(yùn)輸行為的車輛，比如對非法運(yùn)輸廢酸的槽罐車的查封、扣押。但按照新《固廢法》，一方面不要求一定要有違法排放行為，在行為人可能將違法運(yùn)輸?shù)淖C據(jù)滅失、隱匿、轉(zhuǎn)移或可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的情況下，只要從事違法運(yùn)輸固體廢物的行為，生態(tài)環(huán)境部門就可以實(shí)施查封、扣押；另一方面不僅可以查封、扣押其運(yùn)輸車輛，而且可以查封、扣押違法運(yùn)輸?shù)墓腆w廢物。

二、監(jiān)管職責(zé)增加

查封、扣押屬于限權(quán)性和暫時性的行政強(qiáng)制措施，適用范圍的擴(kuò)大，必然加重生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的保管職責(zé)。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十六條規(guī)定，對查封、扣押的場所、設(shè)施或財物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。無論是行政機(jī)關(guān)自行保管還是委托第三人保管，因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用均由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。新《固廢法》增加了對固體廢物、設(shè)施、設(shè)備、工具、場所、物品的查封、扣押職權(quán)后，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在適用該項強(qiáng)制措施時，對查封、扣押的各類財物均應(yīng)妥善保管。

尤其要注意的是，某些固體廢物本身就存在發(fā)酵、揮發(fā)、滲漏等物理、生物或化學(xué)現(xiàn)象，或者反應(yīng)性、腐蝕性、毒性等危險特性，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門需要結(jié)合固體廢物的環(huán)境污染特性和設(shè)施、設(shè)備、工具、場所、物品的特點(diǎn)，適于“就地封存”的，采取查封措施，適于“異地控制”的，采取扣押措施，確保所采取查封、扣押措施的合理性，防止在查封、扣押期間發(fā)生二次環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。

三、合法性要求提高

新《固廢法》中增加了對從事違法行為的固體廢物、場所、工具、物品等的查封、扣押措施，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在具體適用時，首先應(yīng)在實(shí)施程序和實(shí)施要件方面，遵守《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。

除此之外，在針對具體的固體廢物進(jìn)行查封、扣押時，還應(yīng)當(dāng)注意結(jié)合有關(guān)法律和法規(guī)中對涉案固體廢物進(jìn)行查封、扣押的規(guī)定，切勿超越職權(quán)，并將不屬于固體廢物的其他無關(guān)物品進(jìn)行查封、扣押。例如，生態(tài)環(huán)境部門在查處危險化學(xué)品、劇毒化學(xué)品等環(huán)境違法案件時，不能將涉案原材料危險化學(xué)品或劇毒化學(xué)品一并實(shí)施查封、扣押。因為根據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》，作為原材料的涉案危險化學(xué)品由安監(jiān)部門查封、扣押，作為原材料的涉案劇毒化學(xué)品由公安機(jī)關(guān)查封、扣押，而只有廢棄的經(jīng)確認(rèn)屬于固體廢物的涉案危險化學(xué)品、劇毒化學(xué)品才由生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門查封、扣押。

同時，需要注意的是，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門以往并沒有對涉案場所的查封職權(quán)，而新《固廢法》增加了對從事違法行為的場所的查封措施。對場所的查封是以暫時限制違法行為人場所的使用為目的的措施，包括了工作場所和私人住所。新《固廢法》第二十六條賦予了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查權(quán)，有權(quán)進(jìn)入工作場所并進(jìn)行檢查。但對于私人住所而言，法律對此并未明確。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中，常常存在行為人的住所與其涉嫌違法收集、利用、貯存固體廢物的場所相互重合的現(xiàn)象。鑒于我國《憲法》第三十九條明文規(guī)定：公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。因此，對涉案固體廢物違法行為的場所進(jìn)行查封時，尤其應(yīng)當(dāng)特別注意。目前，我國涉及“進(jìn)入住宅”的法律規(guī)定只有《治安管理處罰法》第八十七條第一款的規(guī)定，行為主體是公安機(jī)關(guān)。涉嫌刑事犯罪搜查權(quán)的行使主體也是公安機(jī)關(guān)。因此，如果生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在對場所實(shí)施查封、扣押時，一旦違法場所與行為人住所混同，那么，應(yīng)當(dāng)及時請求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

四、適用條件變化

新《固廢法》與《環(huán)境保護(hù)法》相比，適用條件增加了因證據(jù)保全而實(shí)施查封、扣押的法定事由。這一法定事由的增加，有利于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門及時固定行為人違法收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物行為的證據(jù)，同時也對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門提出了更高的要求。

首先，應(yīng)注意把握“證據(jù)滅失、隱匿、轉(zhuǎn)移”和“嚴(yán)重污染環(huán)境”的適用條件。因國家尚未發(fā)布新《固廢法》有關(guān)查封、扣押的配套辦法，盡管法律賦予了生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，但判斷違法行為是否符合上述法定事由的標(biāo)準(zhǔn)上，并非以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門主觀決定為準(zhǔn)。實(shí)踐中，確認(rèn)“嚴(yán)重污染環(huán)境”的標(biāo)準(zhǔn)，雖暫可以依據(jù)原環(huán)境保護(hù)部的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》，但該辦法是以《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的對排污設(shè)施、設(shè)備實(shí)施查封、扣押為原則的，并不能對新《固廢法》中可能造成“證據(jù)滅失、隱匿、轉(zhuǎn)移”的實(shí)際操作加以指導(dǎo)。

其次，應(yīng)注意實(shí)施查封、扣押措施的舉證責(zé)任。根據(jù)新《固廢法》，只有行為人存在“可能造成證據(jù)滅失、被隱匿或者非法轉(zhuǎn)移的”和“造成或者可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的”兩項特別事由時，行政機(jī)關(guān)才可以實(shí)施查封、扣押措施。作為獨(dú)立的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對其實(shí)施行政行為的合理性、合法性、必要性進(jìn)行舉證。為此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門還應(yīng)結(jié)合固體廢物的特性，違法收集、利用或貯存等行為的特點(diǎn)，舉證證明其實(shí)施查封、扣押的法律依據(jù)和客觀理由，注意固定實(shí)施這一行政強(qiáng)制措施時的相關(guān)證據(jù)。

再次，注意與先行登記保存的區(qū)別和聯(lián)系。先行登記保存制度是《行政處罰法》規(guī)定的，屬于行政處罰過程中的中間行政行為，與查封、扣押的強(qiáng)制措施相比，其證明標(biāo)準(zhǔn)并不高。同時，由于新《固廢法》中的查封、扣押與先行證據(jù)保存具有同樣的證據(jù)保全功能，鑒于《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的處罰決定期限是三個月，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門可以在行政處罰程序啟動后，首先采取先行登記保存，若無法結(jié)案，可以在依法變更行政措施決定手續(xù)后，實(shí)行查封、扣押的強(qiáng)制措施，從而為案件的辦理爭取最長六十日的強(qiáng)制措施期間。

五、與代履行的關(guān)系

新《固廢法》除新增查封、扣押規(guī)定外，還在城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的污泥處理和危險廢物處置兩個方面規(guī)定了代履行制度，分別為第一百零八條和第一百一十三條。代履行的適用前提是已經(jīng)存在生效的基礎(chǔ)行政行為，即行政機(jī)關(guān)依法做出了要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門實(shí)施查封、扣押措施，并不以事先做出行政處罰等行政決定為前提，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為行為人的行為尚不構(gòu)成違法或者行政機(jī)關(guān)對違法行為已經(jīng)做出處理決定，不再需要查封、扣押時，或者查封、扣押期限屆滿的，就應(yīng)當(dāng)及時解除查封、扣押，并歸還涉案財物。

綜上，新《固廢法》中查封、扣押的法律適用，除了上述需要討論的情形外，還存在查封、扣押應(yīng)如何解除，行為人申請解除的具體法定事由，查封、扣押與后續(xù)行政處理的關(guān)系如何銜接等問題，亟須國家有關(guān)機(jī)關(guān)及時制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的指導(dǎo)，避免行政履職中的法律風(fēng)險。